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鸦片战争后清代官制的嬗变

狗公子 发表于 2019-3-11 14:32:30 | 显示全部楼层 |阅读模式
  1840年英国对中国发动第一次鸦片战争,战争以中国失败而告终。此后中国进入半封建半殖民地社会,政治制度也随之发生了嬗变。

  鸦片战争前,在东亚是以中国为首的宗藩朝贡政治体系,中国周边各国如朝鲜、越南、老挝、缅甸、琉球、菲列宾等国奉清朝为正朔,定期朝贡。负责接待各国使臣的是礼部。按清前期的规定,礼部所属设有会同四译馆,职掌接待属国贡使事宜。会同四译馆由礼部郎中带鸿胪寺少卿兼摄馆事,凡贡使来京都由馆卿接待,经办翻译朝贡文字及交涉事务。理藩院原是执掌蒙古、回、藏少数民族事务的机构,也分担了部分属国交涉事务。与礼部的大致分工是:由东、南两方海路往来的,归礼部接待处理;由北、西两方陆路往来的,归理藩院管辖。此外,清朝还在澳门、漳州、宁波、云台山等设立“榷关”(后只留粤海关),经办对外贸易及涉外经济事务。不但周边国家往来如此,即便是西方的荷兰、普鲁士、奥地利、葡萄牙、西班牙、英国等国家遣使东来,“求通互市”,清政府也一概将他们视为朝贡国,使臣也叫朝贡使,坐船叫贡舟,礼物称为贡品,文书称为贡单。不同的是,他们不奉正朔,朝贡无定期,而且使臣进京只能从广东沿水路北上,每次船只不得超过3艘,每船载人不得超过100人,进京人员不得超过20名,其余人员不得上岸,只能留在船上。进京的使臣由礼部出面接待,住所由光禄寺安排,工部和户部负责薪炭饮食支应。朝贡完毕,必须返回广东,不得在京城逗留。乾隆中叶以后,西方殖民者在中国沿海横行不法,且要求清政府允许他们在北京驻外交使节,割让沿海岛屿,等等。清政府不再对他们以礼相待,而是把他们视为“番”、“夷”,实行严格的闭关政策,只准在广州进行对外交易,有关交涉事宜只能同广州的十三行交往,再由十三行转呈两广总督。

  万国来朝图

  鸦片战争是清朝国家机构设置发生变化的一个转折点。随着清政府在战争中的失败和不平等条约的签订,西方各主要资本主义列强侵略深入,中外交涉事务的增多,清朝传统的“外事”管理体制已经不能适应新的变化格局,面对这一新的国际形势,软弱的清朝政府不得不被迫对旧有的外交管理体制作出一系列的调整。五口通商大臣、总理各国事务衙门、南北洋大臣、总税务司署等半殖民性质的机构,就是在这样的背景下先后出台的。当然,这些外事机构也并不是一开始就建置完善。它经历了一个从初建到逐步完备的过程。按其发展,大体上经历了几个阶段。

  (一)五口通商大臣

  鸦片战争后,根据《中英南京条约》的规定,中国开放广州、福州、厦门、宁波、上海为通商口岸。为了具体落实开办通商口岸事宜,清朝设置了五口通商大臣。五口通商大臣曾先后为两广总督与两江总督兼领,但实际上它所经办的事务绝非只是处理五个通商口岸的“商务”,而是鸦片战争后至总理各国事务衙门成立前二十七年间,清政府设置的具有浓厚的半殖民地色彩的办理外交事务的职能部门。由于清朝中央机构没有外交部,开始时又只认为外国来华通商是临时性的,因而五口通商大臣既无专官又无专署。但由于它是在特定历史环境下产生的特定外事兼差职官,肩负处置鸦片战争后中外新关系的重任,五口通商大臣的设置,是在外国侵略者的胁迫下,清政府设立的第一个半殖民地化的兼差官职机构,是晚清外交机构的雏形,是清朝政权半殖民地化的最初标志。

  (二)总理各国事务衙门

  咸丰十年(1860)九月《北京条约》签订后,中外关系进入到一个新的阶段。咸丰十一年(1861)1月由恭亲王奕䜣等奏请设立“总理各国事务衙门”,同月20日得到咸丰帝批准而正式成立,委派恭亲王奕䜣、大学士桂良和户部左侍郎文祥主管。整个机构的官员编制仿照军机处,设有大臣和章京两级。总理大臣由皇帝特简,可以从亲王、郡王、贝勒中选任或以军机大臣兼任;总理大臣上行走则由内阁或各部院堂官内选任,多时达到十多人。大臣以下设章京,从内阁、都察院、六部的司员中挑选,最初有满、汉八员,最后增加到十多员。章京分为总办章京、帮办章京、章京、额外章京四种。总办和帮办章京负责办理具体事务,草拟章奏、综理文书;其他章京分派到各股办事。此外,还有供事、苏拉(差役)、领催、马甲等员役。

  文祥

  奕䜣

  总理各国事务衙门的内部机构设置由五股一房一厅所组成。其机构的名称及职责分工大致为:英国股负责英、奥两国交涉,办理各国通商及关税事务;法国股负责法、荷、西班牙、巴西交涉,保护民教及各国招用华工事务;俄国股负责与俄、日交涉以及陆路通商、边防边界、外交礼节事务;美国股负责与美、德、秘鲁、意大利、瑞典、挪威、比利时、丹麦、葡萄牙等国交涉以及设商埠、保护华工等事务;海防股负责南、北洋海防,包括长江水师、沿海炮台、轮船枪炮以及机器、铁路和各省开矿等事务;司务厅负责公文来往收发、呈递折件、监视关防等事务;清档房负责文件抄写、编辑、校对及档案保管等事务。为了培养外交人才,还附设同文馆。总理衙门与各地督抚平行,各省督抚也不对总理衙门负责。《辛丑条约》签订后,总理衙门改为外务部,班列六部之首。

  (三)南北洋大臣

  随着外国侵略的步步深入,通商口岸日益增多,在第又开放了牛庄(后改为营口)、登州(后改为烟台)、台湾(台南)、温州、潮州(后改为汕头)、琼州、汉口、九江、南京、镇江、天津等地为通商口岸。大批新增通商口岸的开放,要求增设更加完备的机构来管理有关事务。据当时的文件说,由于“地方辽阔,南北相去七八千里,仍令其归五口钦差大臣办理,不独呼应不灵,各国亦不愿从”。因而清朝另行分别设置了南、北大臣。

  南洋通商大臣,起初沿用“五口通商大臣”的名称,或称“上海通商大臣”、“上海钦差大臣”、“办理通商事务大臣”、“南洋通商大臣”等。其主要职掌是管理东南沿海和长江沿岸通商以及“中外交涉事件”。南洋大臣驻上海,初期由江苏巡抚薛焕、李鸿章相继兼任。同治四年(1865)李鸿章调署两江总督,南洋大臣后遂成为两江总督例兼的定制。自同治五年(1866)曾国藩回任两江总督后,南洋大臣一职先后由湘系集团曾国藩、曾国荃、左宗棠、沈葆桢、刘坤一等人专任,长达四十年之久。

  北洋大臣初设于咸丰十年(1860)十二月,由天津道崇厚兼任,名为“天津等三口通商大臣”负责管理天津、牛庄、登州三口通商交涉事务。同治九年(1870)天津教案以后,清朝接受工部尚书毛昶熙建议,对原三口通商大臣机构体制加以改革,决定将山东登莱青所管辖的东海关、奉天奉锦道所管辖的牛庄关,“归该大臣统辖,以免牵制,而一事权”。经过这次机构体制的调整,三口通商大臣改称北洋通商大臣,或简称为北洋大臣,并加“钦差”名义,例由直隶总督兼任,成为定制。其主要职掌除管理原有三口通商事务外,还负责兼督北洋海防以及办理北洋招商、路矿、电线等项“洋务”。李鸿章、王文韶、袁世凯等都曾出任直隶总督兼北洋大臣。

  李鸿章

  南、北洋大臣名义上是总理衙门的下属机构,实际上并无直接隶属关系。大事上奏请旨,小事皆大臣自办,总理衙门只对所办事项起承上启下的作用。南、北洋大臣不但是地方上的最高行政长官,据规定,南洋大臣是“掌中外交涉之总务、专辖上海入长江以上各口”。北洋大臣则除“掌北洋洋务、海防之政令,凡津海、东海、山海各关政悉归辖治”外,“凡招商之务,则设局派员以经理之,其安设各路电线亦如之”,南、北洋大臣拥有广泛的事权、雄厚经济实力和兵权,是清末最重要的官职之一。在晚清总督中,两江总督和直隶总督衙门一向为洋务派及湘淮系军阀所垄断,南、北洋大臣又例为两江总督和直隶总督兼任,这就便于外国侵略者通过买办军阀左右清政府的军政大权。

  (四)总税务司署的设立

  鸦片战争后,外国侵略者虽然几经努力,采取威胁、恫吓等手段,迫使清政府妥协,攫取了中国协定关税的特权,但海关行政管理权,仍然由清朝政府所掌握。对此,外国列强是不满足的。为了掠取更多的特权,在咸丰三年(1853),英、法、美侵略者在与清朝共同镇压上海小刀会起义后,趁机派兵占领了上海海关。在兵力威胁下,清政府又一次妥协。次年六月,清朝管理海关的上海道吴健彰与三国领事谈判,最后签订了丧权的《上海海关章程》九款。章程规定,英、法、美三国可各派一人与上海道台组成上海海关税务管理委员会,即上海海关税务司。此机构可有权处理海关的一切管理事务。其后,英国侵略者又利用第二次鸦片战争要挟清政府签订《中英通商章程善后条约》。他们抓住条约中“各口划一办理”的含混规定,要求其他各口岸推行上海海关实行办法,请外国人“帮办税务”。咸丰九年(1859),两江总督何桂清受清朝中央之命,撤销上海海关税务司署,重新在上海成立全国性的海关税务管理机构,取名为“总税务司署”,并任命英国人李泰国为总税务司,把统办各口税务,选募各口所用外国人的全权完全交给了英国侵略者。李泰国按照上海海关章程,在潮州、宁波、福州、镇江、天津、九江、厦门、汉口、烟台等口组织了税务司。李泰国在伦敦替清朝购买兵船“阿思本”舰队诈骗案被揭露去职后,改由英国人赫德继任,继续在各通商口岸筹设海关的活动。同治四年(1865)总税务司署由上海迁至北京,统辖全国30多个海关。从此,中国的海关行政管理权全部被外国侵略者所攫取。

  总税务司署机构内设正副总税务司各一人,下设总务、机要、统计、汉文、铨叙五科和造册、驻外办事、内债基金三处。各科、处除设正副主任外,还有帮办、供事、供役等项人员。总税务司署下属的各口海关税务司署各设税务司一人,依据“事繁收旺”的不同,增设副税务司若干人。各口海关税务司署一般下设总务、秘书、统计、监察、查验六科。按照工作性质习惯上称为内班、外班和海班,分管行政、检查、缉私等事。据文献记载“各关税务司59人,副税务司37人”,正副税务司全部由洋人充任。从总税务司署到各口海关税务司署的高级职员也都由外国人担任,并享受优厚待遇。特别是英国人赫德把持总税务司一职时间长达48年,他制定并推行了一套半殖民地国家的海关制度,控制了中国的财政收入,对中国的内政指手画脚。最后,清政府还给他很多赏赐和极品官衔,被称为清政府的“洋务功臣”。在海关工作的中国人极少,而且大都是充任下级雇员。

  总税务司署成立后,名义上归总理衙门统辖,管理全国各口岸海关,各海关税务司是清政府海关监督的助理,而实际上各口岸海关税务司和高级职员人事任免权均由外国人操纵的总税务司掌握,总理衙门无权过问。中国海关形式上是清朝政府的机构,实质上是外国列强侵略和控制中国的工具。在清朝“自强新政”的洋务活动过程中,总税务司和各海关税务司不仅为清政府安排购买外国军火,而且在清朝建立的军事工业中进行直接控制。清朝政府训练军队,各海关税务司代为聘请教官,有的甚至直接插手进行训练。在财政上,总税务司也极力扩大影响,不仅管辖海关各项事务,而且兼收各通商口岸的常关税、民船贸易税及盐税,乃至兼办全国邮政,担保和偿付中国对外的赔款、借款等,使外国侵略者进一步控制了中国的财政与经济命脉。可见,外国侵略者通过总税务司操纵清政府,是清政府半殖民地化加深的集中反映。

  总之,上述机构是中国传统的典章制度中没有的,是外来侵略势力武力压迫下,清政府回应的产物。这些机构也可以说是中国制度近代化的标志,一定程度上开阔了国人的视野,推动近代外交观念和意识的转变与启蒙,为中国培养了最初的外事人才,加快了近代中国走向世界的步伐。

  十清末新政中的官制改革

  光绪二十六年(1900)的“庚子事变”是对清王朝的一次毁灭性打击,不仅巨额的经济赔款成为套在中国脖子上的一条绞索,更重要的是巨大的国耻导致人们对清朝统治的失望和无限怨恨心理,使清王朝的统治失去了大多数政治力量的支持。“自庚子之役,朝廷威信实大坠落,遂不复能如大彼得之变法而有风动之效。而蚩蚩之氓对于朝廷已大消其畏威之念,不复如囊时之屏息雌伏,此所以去年一岁之中各省抗粮闹漕之事累累而不绝”,“北上联军八国众,把我江山又赠送,白鬼西来做警钟,汉人惊破奴才梦”。在天下臣民眼里,清政府已成为把国家大好河山送给洋人的卖国政府,这样的政府显然已经成为被打倒的对象,“自亡清义和团之变,而革命党始兴”,革清王朝统治者的命已经成为不可阻挡的历史潮流。

  对清统治者而言,改朝换代鼎祚旁落的命运已为时不远。出于对延续其王朝生命的强烈本能和对人民反抗不满的恐惧,清政府企图通过政治改革来挽回人心,力求以改革的实效来赢得民间的信任,恢复其以往所享有的至尊地位。

  1901年1月29日,西太后以光绪皇帝的名义在西安颁布了“预约变法”的上谕,要求朝内大臣、地方督抚对兴人才,裕度支,修武备等有关王朝兴衰的大事各抒己见,以备采纳。8月20日,朝廷再次发布上谕,重申变法的决心:“尔中外臣工,须知国势至此,断非苟且补苴所能挽回厄运,惟有变法自强,为国家安危之命脉,亦即中国民生之转机。予与皇帝为宗庙计,为臣民计,舍此更无他策。”一种王朝自救的求生本能意识终于把一个政治上遍体鳞伤、经济上油干灯枯的没落王朝推上了改革之路。

  作为新政的重要内容之一,官制改革在“变通政治,以图自强”的名义下被正式提出来,主要是整饬吏治,裁汰、合并中央和地方的若干机构。在中央1901年7月改总理各国事务衙门为外务部,班列各部之首。外务部的首官是总理亲王,下有会办大臣、会办大臣兼尚书各一人,左右侍郎各一人,左右丞(掌机密文移、综领各项事务)、左右参议(掌审议法令)各一人。其内部设有四司、一厅、五处。四司:即和会司、考工司、榷算司、庶务司。各司职掌极为广泛,凡与洋人有关事务,均被列入,实是一个洋务衙门。1901年4月设立督办政务处,以庆亲王奕劻、大学士李鸿章、荣禄、王文韶、户部尚书鹿传霖为督办政务大臣,地方的湖广总督张之洞和两江总督刘坤一遥为参领,“该王大臣等,于一切因革事宜,务当和衷商榷、悉心详议,次第奏闻……其政务处提调各官,该王大臣等务择心术纯正,通达时务之员,奏请简派,勿稍率忽”。

  光绪三十二年(1906),在改组内阁的同时,也把督办政务处改名为会议政务处(该处下设官制股、学校股、财政股等),以各部尚书为内阁政务大臣,具体商讨和主持变法事宜;改组部、院各衙门,撤销詹事府、通政司,把太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入礼部,将太仆寺并入陆军部;1902年后相继设立考察政治馆(后改为宪政编查馆)、商部、巡警部、学部、资政院、法制院、财政处(1906年并入度支部)、练兵处、税务处等。在地方上裁撤了东河河道总督以及云南、湖北和广东三省巡抚,裁撤了徒拥虚名的漕运总督。在省一级设立与中央大致对应的机构,如审判厅、劝业道等。三是拟定了县级基层吏治制度方案,该方案把县级吏治组织机构分为两大系统:县政府内应有的组织机构及人员和随同知县赴任的人员。选官制度方面的改革步子迈得较大。1901年推行学校教育,各省遍设高等学堂、两级师范学堂及中小学;在此基础上,1905年正式废除科举取士,改为学堂出身,并授予实职,从此在中国实行1300多年的科举制度正式退出历史舞台。

  日俄战争结束后,激起了中国社会要求立宪的舆论,“士大夫纷纷主张其说”,一些高官大员如云贵总督丁振铎、两江总督周馥、湖广总督张之洞等也相率以宪政为请。1906年清政府宣布“筹备立宪”后,政治体制的改造被纳入到实施宪政的高度。同年九月,清政府颁布改革官制的上谕,指派载泽、那桐、徐世昌、袁世凯等14人为官制编纂大臣,随即成立了“编制馆”,由奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨3人总司核定,按照宪政国家的要求,对国家机构的设置进行重新规划和安排。不久,编制馆搞出了“厘定中央各衙门官制繕单”,并进呈御览。这个方案以立宪国家的官制为蓝本,按照立法、行政和司法三权分立的精神编制而成的。主要是在中央设资政院,其设置总纲是:“以取决公论,预立上下议院基础为宗旨”。设官有总裁一人(王、公、大臣内特简)、副总裁一人(三品以上大臣内简充)。在总裁、副总裁之下设协理四人,帮办、参议各三人。同时裁撤军机处与旧内阁等政务处理机构,但是由于受到守旧势力的反对,慈禧太后又规定了“五不议”,即军机处、内务府、八旗、翰林院、太监这些机构要予以保留。此外,宗人府、钦天监、銮仪卫、太医院、京旗各营以及侍卫处、步军统领衙门、仓场衙门等与皇室关系密切的机构依然保留。同时,国家政务的主体机构建立起来,设立了外务部、吏部、民政部(巡警部改称)、度支部(户部改称,财政处并入)、礼部、学部、法部(刑部改称)、农工商部(工部并入商部,合称)、邮传部(新设部,专管轮船、铁路、电报和邮政)和理藩部(理藩院改称)等11部。每部设尚书一名,总理本部事务;左右侍郎二名,赞助尚书,处理部务,为各部副长官。以下设左右丞、左右参议、左右参事、郎中等官。人员全部定员定编定岗,机构设置整齐划一,呈现出务实、精干、名实相符的特点。

  厘定了中央官制后,1907年又开始厘定地方官制。根据规定,清代地方行政单位分为省、府(厅、州)、县三级。在省级单位,总督、巡抚一如旧制。下设三司,即布政使司、提学使司和提法使司,增设巡警道一员,主管全省警察事务;增设劝业道一员,专管全省农工商业以及交通事务,原有的盐、粮、关、河各道,一仍其旧。同时根据地方行政与中央各部相对接的规定,设交涉、吏、民政、度支、礼、学、军政、法、农工商、邮传等科,每科设参事一员,秉承督抚命令,具体执行和处理中央各部的指令。原来各省自行设立的临时办事机构如各种局所等,或归并,或撤销。其他府、州、县行政单位设置也视同一律。这样一来,有如“指臂相连,脉络相贯,血液流通”。不过,这时的地方督抚权势很大,清政府企图通过改革地方官制,裁抑地方督抚的权力,进而把各省财政以及兵权收归中央,遭到地方督抚的强烈反对,因此地方官制改革收效甚微。

  根据三权分立的原则,议会有权对内阁进行监督、弹劾。清政府设立资政院及省咨议局作为议会的过渡机构。1907年9月20日,清政府颁布了资政院议员选举章程,派溥伦、孙家鼐为资政院总裁,1911年5月资政院正式成立,共有议员130名,其中由各省督抚保举的议员66名。地方上根据三权分立原则,以督抚衙署为最高行政机构,以提法司为司法机构,以各省谘议局为立法机构,监督地方行政,制定地方行政法规,审议本省财政收支以及其他重大事务,谘议局里面容纳了立宪派人物和工商界的头面人物。相应地,各府州县成立参事会和议会,负责审核各地的预算决算、地方公益以及税收等。

  1906年11月,公布了《内阁官制及办事暂行章程》,设立责任内阁作为中央行政最高权力机构。内阁由总理大臣一人、协理大臣二人和各部院大臣组成,统称国务大臣,其职责是“辅弼皇帝,担负责任”。国务大臣会议为内阁最高权力机关,有权制定和议决国家的法律、敕令、国家预算决算,外交条约的签订,以及其他对外交涉等国家大政,无所不包。1911年5月,正式成立责任内阁,宣布实行仿英日等国的君主立宪制,任命奕劻为内阁总理大臣,那桐、徐世昌为协理大臣,外务部尚书梁敦彦、民政部尚书善耆、度支部尚书载泽、学部尚书唐景崇、陆军部尚书昌、海军部尚书载洵、司法部尚书绍昌、农工部尚书溥伦、邮传部尚书盛宣怀、理藩院尚书寿耆为国务大臣,组成了中国历史上首届责任内阁。同时撤销军机处等部门。设弼德院,作为备皇帝顾问的国务机构,任命陆润庠、荣庆为弼德院正副院长。在13名内阁大臣中,满族权贵占了9席,其中皇室亲贵占了7席,故时人称之为“皇族内阁”。

  清末新政是清王朝为挽救危亡而进行的最后一搏,是一场政治赌博,也是一场政治冒险。新政并没有延长王朝的政治寿命,反而成为政治乱阶,加速了王朝的垮台。就官制改革而言,主持其政的多为守旧官僚,他们有王朝自救意识而缺乏宪政诚意,更缺乏推行宪政的能力。新政渐失民望,进一步耗散了政治凝聚力,结果越改越乱,越改越糟,加速了清王朝的解体。这实在大大出乎统治者的意料之外。

  1911年武昌起义爆发,各省相继宣布独立。1912年1月,中国资产阶级革命派在南京建立中国第一个资产阶级革命政权——中华民国南京临时政府,孙中山当选为中华民国临时大总统。同年2月,清朝宣统帝宣布退位,在中国存在了两千多年之久的帝制正式宣告终结,自此中国进入了民主共和的时代。





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